تحلیلی بر روندها و سیاست های مالی در بودجه کشور

 کاظم خزائی، مدیر اندیشکده مطالعات فراحکمرانی

مقدمه

این یادداشت به تحلیل روندهای کلیدی در بودجه کل کشور بر اساس ارقام مصوب برای سال های ۱۳۸۵، ۱۳۹۰، ۱۳۹۵ و دوره ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۳ می پردازد. هدف از این تحلیل، واکاوی ساختار منابع درآمدی و مصارف هزینه ای دولت به منظور شناسایی اولویت های سیاست مالی و چالش های ساختاری پیش روی اقتصاد کشور است. با بررسی دقیق اجزای بودجه، می توان به درک عمیق تری از نحوه تخصیص منابع عمومی، میزان وابستگی به درآمدهای نفتی، بار بدهی های آتی و توازن میان هزینه های جاری و سرمایه گذاری های عمرانی دست یافت.

تعاریف کلیدی بودجه

برای درک بهتر تحلیل پیش رو، آشنایی با مفاهیم اصلی بودجه ضروری است. تعاریف زیر بر اساس متن “مفاهیم و تعاریف” مندرج در سالنامه آماری کشور تهیه شده اند:

• بودجه کل کشور (Total State Budget): برنامه مالی دولت برای یک سال مالی که منطبق بر سال تقویمی است و بودجه عمومی دولت، بودجه شرکت های دولتی، بانک ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت را دربر می گیرد.
• بودجه عمومی دولت (General Government Budget): بودجه ای که در آن منابع لازم برای اجرای برنامه های سالانه (شامل درآمدها و واگذاری دارایی های سرمایه ای و مالی) و اعتبارات مربوط به هزینه های جاری و تملک دارایی های سرمایه ای (عمرانی) و مالی برای دستگاه های اجرایی تعیین می شود.
• درآمدهای عمومی (General Revenues): درآمد وزارتخانه ها و موسسات دولتی که شامل درآمدهای حاصل از مالیات، سود سهام شرکت های دولتی، انحصارات، مالکیت و سایر درآمدهایی است که در قانون بودجه کل کشور تحت این عنوان منظور می شود.
• هزینه ها (جاری) (Current Expenditures): مطابق ماده ۷۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، اعتبارات هزینه ای آن دسته از اعتبارات بخش دولتی است که ارزش خالص دارایی ها را کاهش می دهد.
• تملک دارایی های سرمایه ای (عمرانی) (Acquisition of Capital Assets): اعتباری که برای اجرای مجموعه عملیات و خدمات مشخص بر اساس توجیه فنی، اقتصادی و اجتماعی توسط دستگاه اجرایی انجام می شود و طی مدت معین، با اعتبار معین به تحقق اهداف برنامه توسعه از طریق سرمایه گذاری ثابت منجر می گردد.
• واگذاری دارایی های سرمایه ای (Divestiture of Capital Assets): منابع حاصل از فروش دارایی های ثابت مانند نفت خام، فروش اموال منقول و غیرمنقول و واگذاری طرح های تملک دارایی های سرمایه ای.
• واگذاری دارایی های مالی (Divestiture of Financial Assets): منابعی که تحت عنوان وام، انتشار اوراق قرضه و عناوین مشابه و همچنین برگشتی از پرداخت های سال های قبل در قانون بودجه کل کشور پیش بینی می شود و ماهیت درآمد ندارند.

این چارچوب مفهومی، مبنای تحلیل دقیق تر روندهای کلی بودجه در بخش های بعدی خواهد بود.

تحلیل روند کلی بودجه کشور

بودجه کل کشور گسترده ترین معیار سنجش ردپای اقتصادی دولت است، زیرا علاوه بر بودجه عمومی دولت که هسته اصلی سیاست گذاری مالی است، بودجه شرکت های دولتی، بانک ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت را نیز در بر می گیرد. تحلیل روند این شاخص، تصویری جامع از اندازه و ساختار بخش عمومی اقتصاد ارائه می دهد.

بر اساس داده های جدول شماره ۱، روند منابع بودجه کل کشور در سال های اخیر رشد اسمی چشمگیری را تجربه کرده است.

جدول ۱: خلاصه منابع و مصارف بودجه کل کشور (ارقام به میلیارد ریال)

منبع: سالنامه آماری کشور، ۱۴۰۲

تحلیل داده های فوق نشان دهنده رشد اسمی بیش از سه برابری (حدود ۲۱۸٪) بودجه کل کشور از سال ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۳ است. این رشد پرشتاب، بیش از هر چیز تحت تاثیر فشارهای تورمی و افزایش اسمی فعالیت های اقتصادی دولت بوده است.

نکته حائز اهمیت در ساختار بودجه کل کشور، سهم بسیار بزرگ بودجه شرکت های دولتی، بانک ها و موسسات انتفاعی است. همان طور که در جدول ۱ مشاهده می شود، در تمام سال های مورد بررسی، بودجه این شرکت ها از بودجه عمومی دولت بزرگ تر بوده است. این واقعیت نشان دهنده گستردگی حوزه تصدی گری دولت و نقش محوری شرکت های دولتی در اقتصاد ایران است. در حالی که بودجه عمومی دولت از حدود ۶,۴۹۸,۰۹۴ میلیارد ریال در سال ۱۳۹۹ به ۲۸,۳۷۱,۴۰۰ میلیارد ریال در سال ۱۴۰۳ (رشد ۳۳۶٪) رسیده، بودجه شرکت های دولتی از ۱۴,۳۶۳,۲۶۵ میلیارد ریال به ۳۷,۴۱۵,۷۲۴ میلیارد ریال (رشد ۱۶۰٪) افزایش یافته است. این تفاوت چشمگیر در نرخ رشد می تواند نشان دهنده تلاش دولت برای پاسخگویی به فشارهای فزاینده بر هزینه های جاری (مانند حقوق و رفاه) از طریق بودجه عمومی باشد، در حالی که رشد بودجه شرکت های دولتی با آهنگ کندتری، شاید متناسب با رشد اسمی اقتصاد، حرکت کرده است.

در ادامه، برای درک دقیق تر سیاست های مالی، بودجه عمومی دولت به عنوان ابزار اصلی دولت برای تخصیص منابع، مورد واکاوی قرار می گیرد.

واکاوی بودجه عمومی دولت: منابع و مصارف

بودجه عمومی دولت، به عنوان ابزار اصلی سیاست مالی، منعکس کننده کارکردهای حاکمیتی و نحوه تخصیص منابع برای ارائه خدمات عمومی است. این بخش به تحلیل دو جزء اصلی آن، یعنی منابع (درآمدها) و مصارف (هزینه ها)، می پردازد تا اولویت های دولت در کسب درآمد و نحوه هزینه کرد آن را روشن سازد.

تحلیل ترکیب و روند منابع عمومی دولت

منابع عمومی دولت از سه جزء اصلی تشکیل شده است: درآمدهای عمومی (عمدتا مالیات)، واگذاری دارایی های سرمایه ای (عمدتا نفت) و واگذاری دارایی های مالی (عمدتا فروش اوراق بدهی و خصوصی سازی). ترکیب این منابع، میزان پایداری مالی دولت را مشخص می کند.

جدول ۲: ترکیب منابع عمومی دولت (ارقام به میلیارد ریال)

منبع: سالنامه آماری کشور، ۱۴۰۲

تحلیل روند فوق نشان دهنده یک تغییر ساختاری در ترکیب منابع دولت است. سهم درآمدهای عمومی (که پایدارتر محسوب می شوند) از کل منابع، از حدود ۵۰٪ در سال ۱۳۹۹ به بیش از ۶۲٪ در سال ۱۴۰۳ افزایش یافته است. این امر حاکی از تلاش دولت برای کاهش اتکا به منابع ناپایدار و افزایش سهم درآمدهای مالیاتی است. با این حال، سهم واگذاری دارایی های سرمایه ای (عمدتا درآمدهای نفتی) همچنان قابل توجه بوده و در حدود ۲۵٪ از کل منابع در سال ۱۴۰۳ را تشکیل می دهد که نشان دهنده تداوم وابستگی بودجه به نوسانات قیمت جهانی نفت است. در مقابل، سهم واگذاری دارایی های مالی (که نشان دهنده استقراض و فروش دارایی هاست) از ۳۱٪ در سال ۱۳۹۹ به حدود ۱۲٪ در سال ۱۴۰۳ کاهش یافته است، اگرچه همچنان به عنوان یک منبع مهم تامین مالی عمل می کند.

بررسی دقیق تر درآمدهای عمومی (بر اساس جدول ۲۰-۲ در سالنامه آماری کشور در سال ۱۴۰۲) نشان می دهد که درآمدهای مالیاتی جزء غالب این بخش هستند. در سال ۱۴۰۳، از کل ۱۵,۹۸۳,۰۰۰ میلیارد ریال درآمدهای عمومی، مبلغ ۱۳,۶۴۵,۰۰۰ میلیارد ریال (معادل ۸۵٪) از محل مالیات ها تامین شده است. این تسلط بالای درآمدهای مالیاتی، محور اصلی استراتژی دولت برای تقویت منابع پایدار بودجه را تشکیل می دهد.

تحلیل ترکیب و روند مصارف عمومی دولت

سمت مصارف بودجه عمومی، اولویت های هزینه ای دولت را آشکار می سازد. این مصارف به سه دسته اصلی تقسیم می شوند: هزینه های جاری، تملک دارایی های سرمایه ای (عمرانی) و تملک دارایی های مالی.

جدول ۳: ترکیب مصارف عمومی دولت (ارقام به میلیارد ریال)

منبع: سالنامه آماری کشور، ۱۴۰۲

داده های جدول ۳ حاکی از تسلط کامل هزینه های جاری بر مصارف عمومی دولت است. در سال ۱۴۰۳، هزینه های جاری حدود ۷۳٪ از کل مصارف را به خود اختصاص داده اند، در حالی که سهم تملک دارایی های سرمایه ای (بودجه عمرانی) تنها حدود ۱۶٪ است. این نسبت نامتوازن که در تمام سال های مورد بررسی مشاهده می شود، یک چالش ساختاری جدی است. غلبه هزینه های جاری (عمدتا حقوق و دستمزد و هزینه های رفاهی) بر سرمایه گذاری های عمرانی، پتانسیل رشد بلندمدت اقتصادی کشور را محدود کرده و نشان می دهد که بخش بزرگی از منابع صرف مصارف کوتاه مدت به جای سرمایه گذاری های زیرساختی می شود.

برای درک بهتر اولویت های هزینه ای، می توان به طبقه بندی مصارف بر حسب “امور” در سال ۱۴۰۳ نگاه کرد. سه حوزه اصلی که بیشترین سهم از اعتبارات را به خود اختصاص داده اند عبارتند از:

1. امور رفاه اجتماعی: با اعتباری معادل ۶,۶۶۹,۶۸۰ میلیارد ریال (حدود ۳۰٪ از کل).
2. امور آموزش و پژوهش: با اعتباری معادل ۳,۹۴۹,۵۸۲ میلیارد ریال (حدود ۱۸٪ از کل).
3. امور دفاعی و امنیتی: با اعتباری معادل ۳,۳۶۴,۶۵۷ میلیارد ریال (حدود ۱۵٪ از کل).

این اولویت بندی نشان می دهد که هزینه های مرتبط با رفاه، آموزش و دفاع، بخش عمده ای از مصارف دولت را تشکیل می دهند. در ادامه، تراز میان منابع و مصارف و نحوه تامین کسری بودجه بررسی خواهد شد.

ارزیابی تراز مالی و نحوه تامین مالی دولت

رابطه میان درآمدها و هزینه های دولت، وضعیت تراز مالی و میزان کسری بودجه را مشخص می کند. این بخش به ارزیابی تراز عملیاتی (شکاف میان درآمدهای پایدار و هزینه های جاری) و روش های اصلی تامین مالی دولت برای پوشش کسری های ناشی از آن می پردازد.

تراز عملیاتی: شکاف بین درآمدهای پایدار و هزینه های جاری

تراز عملیاتی از تفاضل درآمدهای عمومی (منابع پایدار) از هزینه های جاری (مصارف تکرارشونده) به دست می آید. منفی بودن این شاخص به معنای آن است که درآمدهای پایدار دولت حتی برای پوشش هزینه های روزمره خود نیز کافی نیست. بر اساس داده های موجود، تراز عملیاتی در سال های اخیر همواره منفی و قابل توجه بوده است:

• ۱۳۹۹: (۱,۴۷۲,۳۲۴-) میلیارد ریال
• ۱۴۰۰: (۴,۶۴۰,۱۷۴-) میلیارد ریال
• ۱۴۰۱: (۲,۹۹۴,۱۳۲-) میلیارد ریال
• ۱۴۰۲: (۴,۵۴۷,۵۸۶-) میلیارد ریال
• ۱۴۰۳: (۲,۸۰۴,۴۰۰-) میلیارد ریال

این کسری عملیاتی مزمن و بسیار قابل توجه، یک ناترازی ساختاری عمیق در بودجه دولت را نشان می دهد. دولت برای پوشش هزینه های جاری خود، مجبور به استفاده از منابع حاصل از فروش دارایی های سرمایه ای (نفت) و یا استقراض (واگذاری دارایی های مالی) است. این روند، پایداری مالی بلندمدت را با چالش مواجه می کند.

تامین مالی کسری بودجه

کسری عملیاتی به همراه هزینه های سرمایه گذاری (عمرانی)، کسری کل بودجه را تشکیل می دهد که دولت باید آن را از طریق واگذاری دارایی های مالی تامین کند. بر اساس داده های جدول ۲۰-۴، دو روش اصلی تامین مالی در سال های ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۳ عبارتند از:

1. فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی: استقراض از طریق انتشار اوراق بدهی.
2. وصولی از محل واگذاری شرکت های دولتی: فروش دارایی ها از طریق خصوصی سازی.

جدول ۴: منابع اصلی تامین مالی دولت (ارقام به میلیارد ریال)

منبع: سالنامه آماری کشور، ۱۴۰۲

این ارقام نشان دهنده اتکای سنگین دولت به انتشار اوراق بدهی و خصوصی سازی برای جبران کسری بودجه است. علیرغم نوسان، روند کلی اتکا به انتشار اوراق بدهی صعودی بوده است. این امر بار تعهدات دولت برای بازپرداخت اصل و سود این اوراق در سال های آتی را افزایش می دهد و می تواند فشار مضاعفی بر بودجه های آینده وارد کند. همزمان، واگذاری شرکت های دولتی نیز اگرچه منابعی را در کوتاه مدت فراهم می کند، اما به معنای کاهش دارایی های مولد دولت در بلندمدت است.

نتیجه گیری

تحلیل آماری بودجه کل کشور ایران در سال های اخیر، تصویری از یک اقتصاد تحت فشار با چالش های ساختاری عمیق را به نمایش می گذارد. با وجود تلاش ها برای اصلاح ساختار درآمدی، ناترازی های بنیادین همچنان پابرجا هستند. سه یافته کلیدی این تحلیل را می توان به شرح زیر خلاصه کرد:

1. رشد اسمی بودجه و ساختار آن: بودجه کل کشور شاهد رشد اسمی بسیار سریعی بوده است که عمدتا ناشی از تورم است. در این میان، حجم عظیم بودجه شرکت های دولتی که به طور مداوم از بودجه عمومی دولت بزرگ تر است، نشان دهنده گستردگی تصدی گری دولت و اهمیت این شرکت ها در ساختار کلی اقتصاد عمومی کشور است.
2. عدم توازن ساختاری در منابع و مصارف: کسری عملیاتی منفی و مزمن، مهم ترین چالش ساختاری بودجه است. این شکاف نشان می دهد که درآمدهای پایدار (عمدتا مالیات) قادر به پوشش هزینه های جاری نیستند. در نتیجه، دولت برای تامین مالی فعالیت های روزمره و پروژه های عمرانی خود، به شدت به منابع ناپایدار حاصل از فروش نفت و استقراض از طریق انتشار اوراق بدهی وابسته است.
3. ترکیب هزینه ها: تخصیص منابع در سمت مصارف به وضوح به نفع هزینه های جاری و به زیان سرمایه گذاری های عمرانی است. سهم ناچیز اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای در مقایسه با هزینه های جاری، مانعی جدی برای توسعه زیرساخت ها و رشد اقتصادی بلندمدت محسوب می شود.

در مجموع، داده های بودجه تصویری از یک سیاست مالی انبساطی را ترسیم می کنند که با چالش تامین مالی پایدار و لزوم کنترل هزینه های جاری دست و پنجه نرم می کند. حرکت به سوی توازن پایدار، نیازمند اصلاحات ساختاری عمیق در هر دو سمت منابع و مصارف بودجه خواهد بود.