«دولت‌محله»؛ اصلاح حکمرانی یا یک لایه جدید بوروکراسی؟

سرمقاله؛

محله‌محوری می‌تواند فاصله دولت و زندگی روزمره مردم را کم کند، اما پیش از توسعه سراسری باید به چند پرسش اساسی درباره مرز محله، نمایندگی مردم، اختیار، بودجه، داده و رابطه آن با شوراها و شهرداری پاسخ داده شود.
طرح «محله‌محوری» که این روزها از سوی رئیس‌جمهور و دولت با جدیت بیشتری دنبال می‌شود، در نقطه عزیمت خود به یکی از مشکلات واقعی نظام اداره کشور اشاره دارد: دولت ایران عمدتاً دستگاه‌محور است، در حالی که مسائل مردم مکان‌محورند.
وزارت بهداشت، آموزش‌وپرورش، شهرداری، بهزیستی، نهادهای حمایتی، دستگاه‌های امنیتی و مجموعه‌های اجتماعی هرکدام محدوده، جامعه هدف، بانک اطلاعاتی و برنامه خود را دارند. ممکن است همه این نهادها در یک محله فعالیت کنند، اما همچنان کسی نتواند به چند سؤال ساده پاسخ دهد: چند نفر در این محله واقعاً به خدمت نیاز دارند؟ چند نفر خدمت گرفته‌اند؟ چه کسانی جا مانده‌اند؟ مهم‌ترین مسئله محله چیست؟ چه دستگاهی مسئول حل آن است؟ و نتیجه هزینه‌هایی که تاکنون شده چه بوده است؟
ایده محله‌محوری از این جهت قابل دفاع است که می‌خواهد نقطه شروع سیاست‌گذاری را از «دستگاه» به «مردم در یک جغرافیای مشخص» منتقل کند.
اما درست از همین نقطه، پرسش‌های دشوار آغاز می‌شوند.
مسئله اصلی امروز این نیست که آیا محله‌محوری ایده خوبی است یا نه؛ مسئله این است که «محله» چگونه قرار است از یک مفهوم اجتماعی و جغرافیایی به واحد حکمرانی تبدیل شود؟
اول؛ محله دقیقاً کجاست؟
در ادبیات سیاست‌گذاری معمولاً از محله چنان سخن گفته می‌شود که گویی با یک واحد جغرافیایی روشن و مورد توافق مواجهیم. در عمل چنین نیست.
استان، شهرستان، بخش و روستا در نظام تقسیمات کشوری تعریف حقوقی مشخص دارند؛ اما «محله» در سراسر ایران از چنین استاندارد یکدستی برخوردار نیست.
در تهران و سایر کلان‌شهرها، شهرداری مرز محلات را تعیین کرده است. در برخی شهرها مرز محلات رسمی با ادراک ساکنان متفاوت است. در بافت‌های حاشیه‌ای، سکونتگاه‌های جدید، شهرهای کوچک و مناطق روستایی نیز مفهوم محله شکل متفاوتی دارد.
از سوی دیگر، حوزه خدمت مدرسه، مرکز سلامت، مسجد، کلانتری، آتش‌نشانی یا بهزیستی الزاماً با مرز محله منطبق نیست.
از منظر برنامه‌ریزی شهری، این موضوع بسیار مهم است. محله اجتماعی، محله اداری و حوزه ارائه خدمت سه مفهوم متفاوت‌اند.
بنابراین اگر دولت می‌خواهد کشور را بر مبنای محله سامان دهد، نخست باید یک «نظام ملی شناسایی و کدگذاری محلات» ایجاد کند و در عین حال اجازه دهد حوزه‌های عملیاتی خدمات بر اساس جمعیت، شبکه دسترسی و ظرفیت‌ها تعریف شوند.
تقسیم مکانیکی شهرها به واحدهای مثلاً ۲۰ یا ۲۵ هزارنفری نیز کافی نیست. جمعیت تنها یکی از متغیرهای تعریف محله است. هویت تاریخی، پیوستگی کالبدی، شبکه خیابان‌ها، موانع طبیعی، ساختار اجتماعی و الگوی رفت‌وآمد نیز اهمیت دارند.
دوم؛ چه کسی «مردم محله» را نمایندگی می‌کند؟
این شاید مهم‌ترین پرسش سیاسی طرح باشد.
در توضیحات مربوط به محله‌محوری از معتمدان، مساجد، مدارس، خیریه‌ها، سازمان‌های مردم‌نهاد، گروه‌های داوطلب و «شوراهای پیشرفت محله» سخن گفته می‌شود.
اما سؤال اصلی همچنان باقی است:
چه کسی حق دارد به نام مردم محله اولویت تعیین کند؟
یک فرد ممکن است بسیار خوشنام و فعال باشد، اما نماینده همه مردم نیست. امام جماعت مسجد، مدیر مدرسه، مسئول یک NGO، خیر محلی، کسبه یا فعال اجتماعی هرکدام بخشی از جامعه محله را نمایندگی می‌کنند، نه تمام آن را.
محلات امروز ایران بسیار متنوع‌تر از آن‌اند که بتوان آنها را صرفاً از طریق چند شبکه سازمان‌یافته نمایندگی کرد. مستأجران، جوانان، زنان، سالمندان، مهاجران، افراد دارای معلولیت، گروه‌های کم‌درآمد و حتی شهروندانی که ارتباطی با هیچ نهاد محلی ندارند نیز بخشی از محله‌اند.
یکی از مخاطرات شناخته‌شده در حکمرانی محلی، «تسخیر توسط نخبگان محلی» است؛ یعنی گروه‌هایی که سازمان‌یافته‌تر، بانفوذتر یا نزدیک‌تر به ساختارهای رسمی‌اند، سهم بیشتری از تصمیم و منابع پیدا کنند.
اگر قرار است شورای پیشرفت صرفاً یک شبکه هماهنگی باشد، مسئله محدودتر است؛ اما اگر روزی بخواهد درباره بودجه و پروژه‌های عمومی تصمیم بگیرد، بدون سازوکار روشن نمایندگی، مشروعیت آن محل سؤال خواهد بود.
سوم؛ شورای جدید قرار است چه کاری کند که شورای شهر نمی‌کند؟
ما از قبل شوراهای اسلامی شهر و روستا را داریم؛ نهادهایی که از طریق رأی مستقیم مردم شکل می‌گیرند.
در کنار آنها شهرداری، سرای محله، شوراهای اجتماعی، شورایاری‌های سابق، شوراهای تحول محله، بسیج، مساجد، خیریه‌ها و تشکل‌های متعدد محلی نیز فعالیت می‌کنند.
حال شورای پیشرفت محله به این منظومه افزوده می‌شود.
اگر نقش آن «شناخت مسئله، جلب مشارکت و هماهنگی» باشد، می‌تواند مفید باشد.
اما اگر وارد بودجه، پروژه‌های عمرانی، خدمات شهری یا تصمیم‌گیری عمومی شود، باید دقیقاً مشخص شود نسبت آن با شورای شهر و شهرداری چیست.
بدترین سناریو این است که شهروند برای یک مشکل ساده نداند باید به شورای پیشرفت، شهرداری منطقه، شورای شهر، فرمانداری یا دستگاه تخصصی مراجعه کند.
در این صورت محله‌محوری، به جای کوتاه‌کردن مسیر دولت و مردم، یک ایستگاه جدید به آن اضافه خواهد کرد.
قاعده باید بسیار ساده باشد:
هر مسئله یک متولی اصلی و یک مسیر ارجاع مشخص داشته باشد.
چهارم؛ مسئولیت بدون پول، مشارکت نیست
یکی از نقاط تعیین‌کننده طرح، مدل مالی آن است.
اگر از مردم محله خواسته شود مسائل را شناسایی کنند، اولویت‌ها را تعیین کنند و برای حل مشکلات مشارکت داشته باشند، اما اختیار و منابع همچنان در دستگاه‌های مرکزی باقی بماند، چیزی بیش از یک نظام مشورتی ایجاد نمی‌شود.
بدتر از آن، اگر دولت به دلیل محدودیت منابع بخواهد وظایف عمومی را به خیرین، مساجد و داوطلبان واگذار کند، محله‌محوری می‌تواند به معنای انتقال مسئولیت دولت بدون انتقال منابع باشد.
مشارکت اجتماعی ارزشمند است؛ اما نباید جای تعهدات دولت را بگیرد.
از سوی دیگر، اتکای بیش از حد به منابع محلی می‌تواند نابرابری ایجاد کند. محله برخوردار، دارای خیرین، بنگاه‌ها و شبکه اجتماعی قوی، منابع بیشتری بسیج می‌کند؛ درحالی‌که محله فقیر، که بیشترین نیاز را دارد، معمولاً کمترین قدرت بسیج منابع را نیز دارد.
بنابراین اگر دولت این طرح را جدی می‌داند، باید نوعی فرمول برابرسازی مالی ایجاد کند: محله‌ای که محروم‌تر، پرریسک‌تر و کم‌برخوردارتر است، باید سهم بیشتری از منابع عمومی بگیرد.
پنجم؛ «شناخت همه مردم» می‌تواند به مسئله حریم خصوصی تبدیل شود
یکی از جذاب‌ترین اجزای ایده رئیس‌جمهور این است که مشخص شود چه تعداد از افراد نیازمند واقعاً خدمت گرفته‌اند و چه کسانی از شبکه خدمات جا مانده‌اند.
این ایده از منظر سیاست اجتماعی بسیار مهم است؛ اما برای اجرای آن باید بانک‌های اطلاعاتی متعددی به هم متصل شوند.
داده‌های سلامت، فقر، معلولیت، وضعیت خانوادگی، دریافت کمک، ترک تحصیل یا آسیب اجتماعی از حساس‌ترین اطلاعات شهروندان هستند.
اینجا یک مرز بسیار روشن باید وجود داشته باشد:
محله‌محوری به معنای محلی‌کردن پرونده خصوصی شهروندان نیست.
شورای محله ممکن است بداند ۳۰ سالمند تنها و فاقد حمایت در محدوده وجود دارند، اما نباید لزوماً نام، بیماری، درآمد و پرونده خانوادگی آنها را مشاهده کند.
داده فردی باید در اختیار نظام تخصصی و با دسترسی محدود باقی بماند و سامانه حکمرانی محله عمدتاً با اطلاعات تجمیعی کار کند.
اگر این موضوع از ابتدا طراحی نشود، پروژه‌ای که قرار است سرمایه اجتماعی بسازد می‌تواند به بی‌اعتمادی منجر شود.
ششم؛ همه مشکلات از محله قابل حل نیستند
یک خطای مهم دیگر می‌تواند این باشد که چون مسئله در محله «دیده می‌شود»، تصور کنیم در همان مقیاس نیز قابل حل است.
بیکاری در محله دیده می‌شود، اما ممکن است نتیجه رکود ملی باشد.
افزایش اجاره‌بها محلی احساس می‌شود، اما ریشه آن می‌تواند سیاست مسکن، تورم و اقتصاد کلان باشد.
آلودگی هوا، کمبود آب، حمل‌ونقل کلان‌شهری و مهاجرت نیز از مرز محله عبور می‌کنند.
بنابراین اصل مهم این است:
مسئله می‌تواند محلی باشد، بدون آنکه علت یا راه‌حل آن محلی باشد.
سامانه حکمرانی باید امکان ارجاع مسئله از محله به منطقه، شهر، شهرستان، استان و دولت ملی را داشته باشد.
در غیر این صورت شورای محله با فهرست بزرگی از مسائلی مواجه می‌شود که هیچ اختیاری برای حل آنها ندارد.
هفتم؛ تعداد شوراها معیار موفقیت نیست
بزرگ‌ترین خطر برای آینده طرح این است که موفقیت آن با شاخص‌های بوروکراتیک اندازه‌گیری شود:
چند شورا تشکیل شد؟
چند جلسه برگزار شد؟
چند نفر عضو شدند؟
چند مسئله ثبت شد؟
هیچ‌کدام از اینها به‌تنهایی موفقیت نیست.
شاخص واقعی باید نتیجه باشد:
آیا تعداد کودکان بازمانده از تحصیل کمتر شد؟
آیا زمان دسترسی به خدمات سلامت کاهش یافت؟
آیا خانوارهای واجد شرایط بدون پوشش کمتر شدند؟
آیا زمان پاسخ دستگاه‌ها کاهش یافت؟
آیا شکاف میان محلات فقیر و ثروتمند کمتر شد؟
آیا مردم احساس می‌کنند صدایشان در تصمیمات اثر دارد؟
اگر پاسخ این پرسش‌ها قابل اندازه‌گیری نباشد، ممکن است چند سال بعد با شبکه عظیمی از شوراها و گزارش‌ها مواجه باشیم، بدون اینکه بدانیم زندگی مردم چه تغییری کرده است.
پایلوت، نه تعمیم شتاب‌زده
اصل محله‌محوری ارزش بررسی جدی دارد. حتی می‌تواند مقدمه‌ای برای اصلاح ساختاری در نظام ارائه خدمات عمومی باشد.
اما این پروژه باید مانند یک اصلاح نهادی اجرا شود، نه یک پویش اداری.
بهترین مسیر، اجرای چند پایلوت واقعی در محلات متفاوت است: برخوردار، کم‌برخوردار، پرتراکم، حاشیه‌ای، بافت فرسوده و پیرشونده.
پیش از آغاز، وضعیت پایه هر محله ثبت شود. سپس برای یک دوره مشخص اندازه‌گیری شود که چه اتفاقی افتاده است.
و مهم‌تر از همه، دولت باید قبل از توسعه سراسری به شش پرسش پاسخ روشن بدهد:
محله کجاست؟
نماینده مردم کیست؟
شورا چه اختیاری دارد؟
پول از کجا می‌آید؟
رابطه آن با نهادهای رسمی چیست؟
و داده‌های مردم چگونه محافظت می‌شود؟
محله‌محوری زمانی ارزشمند است که دولت را به مردم نزدیک‌تر کند، نه اینکه یک «دولت کوچک‌تر و موازی» درون محله ایجاد کند.
هدف نهایی نباید تشکیل شورای بیشتر باشد.
هدف باید این باشد که مسئله بهتر دیده شود، مسئول آن مشخص باشد، منابع عادلانه‌تر توزیع شود، شهروند واقعاً در تصمیم اثر بگذارد و نتیجه قابل سنجش باشد.
اگر چنین شود، محله می‌تواند یکی از مهم‌ترین مقیاس‌های اصلاح حکمرانی در ایران باشد.
اگر نشود، خطر آن وجود دارد که «دولت‌محله» نیز به فهرست طولانی ساختارهایی بپیوندد که با هدف کاهش فاصله دولت و مردم ایجاد شدند، اما خود به بخشی از همان فاصله تبدیل شدند.